Ryszard Piotrowski
Konstytucyjne granice reformowania sądownictwa

Artykuł pochodzi z kwartalnika Krajowa Rada Sądownictwa 2/2017>>

1. Ustrój sądownictwa a Konstytucja
Respektowanie odrębności i niezależności władzy sądowniczej wymaga szczególnej po-wściągliwości ze strony ustawodawcy, a także rządu, w inicjowaniu i uchwalaniu zmian dotyczących ustroju sądownictwa. Jednak to właśnie permanentne reformowanie sądownictwa, charakterystyczne dla praktyki ustrojowej ukształtowanej pod rządami obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , odzwierciedla stałą tendencję sprawujących władzę wykonawczą do podporządkowania sobie sędziów. Przejawem tego właśnie dążenia jest zarówno częstotliwość zmian – ponad 50 nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych od 2001 r. – jak i mechanizm inicjowania tych zmian, który charakteryzuje się szczególną rolą Ministerstwa Sprawiedliwości w tej dziedzinie. Tymczasem odrębność i niezależność władzy sądowniczej wymaga trwałości reguł, niezależnych od koncepcji zmieniających się stosunkowo często ministrów sprawiedliwości, skłonnych traktować sądownictwo jak przedmiot oddziaływania mającego potwierdzić ich polityczną przydatność i reformatorskie talenty, a niekiedy także ułatwić dalszą karierę publiczną. Częste zmiany destabilizują władzę sądowniczą, osłabiają jej skuteczność, wywołują niezadowolenie społeczne, kształtują negatywny stosunek opinii publicznej do wymiaru sprawiedliwości i uzasadniają potrzebę kolejnych reform, co powoduje inflację przepisów dotyczących sądownictwa.
Inflacja prawa to zjawisko charakterystyczne nie tylko dla państw współczesnych. Ustawodawstwo odzwierciedlające praktykę rządzenia przez reformowanie jest zaprzeczeniem racjonalności prawodawczej, prowadzi do delegitymizacji systemu prawnego i osłabia państwo. Sprawowanie rządów przez większość parlamentarną, polegające na uchwalaniu wciąż nowych ustaw, przede wszystkim nowelizacyjnych, zaciera granice między władzą wykonawczą a ustawodawczą w skali konstytucyjnie niedopuszczalnej. Coraz bardziej szczegółowe i coraz mniej zrozumiałe przepisy zmieniają sens prawa, które traci wartość wynikającą ze stałości i jednoznaczności reguł. Jednak niestabilność przepisów regulujących ustrój sądownictwa jest szczególnie dotkliwa dla demokratycznego państwa prawnego, ponieważ podważa legitymizm władzy sądowniczej jako niezależnej i odrębnej od innych władz, a tym samym pozbawia sądy ich konstytucyjnej tożsamości wyrażającej się w niezależności i niezawisłości sędziów stanowiącej podstawową wartość konstytucyjną jako gwarancja prawa do sądu.
Stałe reformowanie władzy sądowniczej, nasilające się od początku tego stulecia, destabilizuje wymiar sprawiedliwości. Proces zarządzania sądami przez ich reformowanie, inicjowany przez kolejne rządy, niejednokrotnie przy sprzeciwie sędziów, względnie bez konsultacji z sędziami, nie tylko świadczy o przedmiotowym traktowaniu tego środowiska przez władzę ustawodawczą, lecz także jest niezgodny z wyrażoną we wstępie do Konstytucji RP zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych oraz zasadą, w myśl której prawa podstawowe oparte są na dialogu społecznym. Brak pewności prawa regulującego ustrój sądów uniemożliwia ich funkcjonowanie zgodne z wymaganiami kultury pracy ukształtowanej dzięki stabilnej, długotrwałej praktyce, odbierając sędziom poczucie pewności, które warunkuje ich niezawisłość i niezależność sądów. Częste zmiany prawa regulującego ustrój sądów, zwykle podporządkowane politycznym potrzebom większości parlamentarnej i przez nią forsowane, świadczą o ignorowaniu zasad tworzenia prawa. W świetle tych zasad zmiany w obowiązującym prawie powinny być rezultatem złożonego procesu poznawczego obejmującego: określenie celu, ustalenie potencjalnych środków realizacji celu, ustalenie potencjalnych środków prawnych realizacji celu, wybór określonego środka prawnego, ustalenie formy regulacji prawnej, ustanowienie obowiązujących przepisów prawa .

W demokratycznym państwie prawnym, w którym władza większości jest ograniczona przez prawa przysługujące mniejszości, co znajduje odzwierciedlenie w formule demokracji konstytucyjnej, źródłem legitymizacji władzy sądowniczej nie jest wynik wyborów, w szczególności parlamentarnych, lecz zdolność orzekania niezależnie od woli i interesów partii politycznych. Kontrolują one władzę ustawodawczą, niekiedy także zależne od większości parlamentarnej sądy konstytucyjne. Kontrolują również władzę wykonawczą. Obywatel jest więc zasadniczo uzależniony od polityków, nawet jeśli nie udziela im poparcia wyborczego. Jedynie władza sądownicza może od tej zależności bronić, jeżeli sędziowie są niezawiśli, a sądy niezależne. A zatem zachowanie tej właśnie właściwości sędziów i sądów wyznacza konstytucyjne granice reformowania sądownictwa. Granice te wynikają z ustrojowego usytuowania władzy sądowniczej, nierozerwalnie związanego z wykluczeniem podporządkowania sędziów politykom, zarówno w procesie powoływania na urząd sędziego, jak i w sprawowaniu tego urzędu, co jest zarazem czynnikiem decydującym o legitymizacji władzy sądowniczej w państwie demokratycznym .

Reformowanie sądownictwa nie może przekreślać zasady podziału władz w istotny sposób korygującej koncepcję suwerenności narodowej i współistotną jej zasadę przedstawicielstwa. Sędziowie nie pochodzą wprawdzie z wyborów, mających taki charakter, jak wybory parlamentarne czy prezydenckie, ale wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej, która – jak stanowi Konstytucja RP – jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Z tej perspektywy są oni także przedstawicielami suwerena, zwłaszcza jeżeli się uzna że w demokratycznym państwie prawnym suwerenem są w istocie prawa odzwierciedlające suwerenność wartości, które ograniczają władzę Narodu ze względu na prawa człowieka w rezultacie zmiany obejmującej „pojęcie suwerenności jako władzy najwyższej i nieograniczonej, zarówno w stosunkach wewnętrznych państwa, jak i jego stosunkach zewnętrznych” . Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (TK) w demokratycznym państwie prawnym dokonuje się zastąpienie „zasady suwerenności monarchy zasadą zwierzchnictwa narodu, ograniczonego przez prawa człowieka, mające swe źródło w nienaruszalnej godności ludzkiej” . Suwerenem są zatem wartości znajdujące wyraz w prawie .
Konstytucyjne granice reformowania sądownictwa wyznaczone są zarówno przez postanowienia ustawy zasadniczej dotyczące miejsca władzy sądowniczej w systemie podziału władz, jak i przez postanowienia odnoszące się do ustrojowej roli Ministra Sprawiedliwości w demokratycznym państwie prawnym.@page_break@

2. Konstytucyjna tożsamość władzy sądowniczej
W demokratycznym państwie prawnym wartością konstytucyjną określającą tożsamość aksjologiczną ustroju jest niezależność sądów i niezawisłość sędziów, mająca szczególne znaczenie dla zagwarantowania zasady podziału i równowagi władz oraz prawa do sądu.
Wydawane przez sędziów wyroki mają niejednokrotnie doniosłe znaczenie polityczne. Prowadzi to do konfliktu między sędziami a politykami. Próby podporządkowania sędziów politykom miały już miejsce po 1989 r. Nie były one jednak związane z tak fundamentalnym kwestionowaniem aksjologii ustroju, jak to jest obecnie.
Wyodrębnienie władzy sądowniczej jako niezależnej od innych władz jest współistotne zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz zasadzie podziału władz i ich roli w dziedzinie zagwarantowania praw jednostki „przez uniemożliwienie nadużywania władzy przez którykolwiek ze sprawujących ją organów” . Podstawowy cel regulacji konstytucyjnej, a więc zagwarantowanie wolności i godności jednostki, wymaga podziału i równowagi władz, którym preambuła do Konstytucji RP nakazuje „dbałość o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi”. Podobnie jak pozostałym władzom, preambuła nakazuje władzy sądowniczej uczynić godność człowieka „niewzruszoną podstawą” ustroju państwa.
W świetle orzecznictwa TK zasada podziału władz zakłada, że system organów państwowych powinien zawierać wewnętrzne mechanizmy zapobiegające koncentracji i nadużyciom władzy państwowej, gwarantujące jej sprawowanie zgodnie z wolą Narodu i przy poszanowaniu wolności i praw jednostki. Wymóg „rozdzielenia” władz oznacza m.in., że każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z tych władz powinna zachowywać pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty. Ustawodawca zaś – kształtując kompetencje poszczególnych organów państwowych – nie może naruszyć owego „istotnego zakresu” danej władzy .
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada podziału władz zakłada szczególny sposób określenia stosunków między władzą sądowniczą a pozostałymi władzami. W stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą możliwe są różne formy wzajemnych oddziaływań i współpracy, dopuszcza się również istnienie obszaru, w którym kompetencje organów należących do obu władz „przecinają się” lub „nakładają”. Natomiast relacje między władzą sądowniczą a pozostałymi muszą się opierać na zasadzie „separacji”. Koniecznym elementem zasady podziału władz są niezależność sądów i niezawisłość sędziów .
Według Trybunału Konstytucyjnego „tylko (...) wobec władzy sądowniczej «rozdzielenie» oznacza zarazem «separację», gdyż do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany był on wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania czy w nich uczestniczyć. Wynika to ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw jednostki (...)” . W myśl orzecznictwa konstytucyjnego wprawdzie rozdzielone władze nie są tym samym niezależnymi od siebie elementami ustroju państwa i każda z nich powinna dysponować takimi instrumentami, które pozwalają jej powstrzymywać, hamować działania pozostałych, to jednak „mechanizm hamowania i równowagi, zakładający możliwość ingerencji w zakres władzy sądowniczej nie może dotykać niezawisłości sędziowskiej w zakresie sprawowania urzędu, a jakiekolwiek wkraczanie w działanie i organizację władzy sądowniczej, w sferze nieobjętej bezwzględną zasadą niezawisłości, może być dokonywane jedynie wyjątkowo i posiadać dostateczne uzasadnienie merytoryczne” .
Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że odrębność władzy sądowniczej przejawia się w jej szczególnych kompetencjach polegających na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. „Sam jednak podział władz nie eliminuje wszelkich powiązań między władzami. Sędziów powołuje Prezydent RP, jako organ władzy wykonawczej, a Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór administracyjny nad sądami powszechnymi. Podstawy działalności sądów stanowią akty parlamentu, a więc władzy ustawodawczej. Wskazane powiązania nie mogą naruszać odrębności władzy sądowniczej, co oznacza, że pozostałym władzom nie można powierzać wymiaru sprawiedliwości” .

Przepis art. 173 Konstytucji RP w sposób jednoznaczny oddziela władzę sądowniczą od innych władz, zakładając, że stanowi ona samodzielną całość. A zatem zasada podziału i równowagi władz wyrażona w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP powinna być w odniesieniu do władzy sądowniczej rozumiana w taki sposób, by jej „odrębność i niezależność” była należycie respektowana. Argument, w myśl którego wzgląd na zasadę równowagi władz przemawia za dopuszczeniem oddziaływania władzy ustawodawczej i wykonawczej na władzę sądowniczą, wymaga analizy w kontekście konstytucyjnego wymogu zachowania odrębności i niezależności tej władzy. Oznacza to, że ingerencja władzy ustawodawczej i wykonawczej w sferę oddziaływania władzy sądowniczej możliwa jest jedynie w konstytucyjnie dopuszczonym zakresie. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada podziału władz jest rozumiana w doktrynie i judykaturze jako konstytucyjny przejaw koncepcji domniemań kompetencyjnych, które nie mogą zostać przełamane przepisami ustaw zwykłych . Domniemanie kompetencyjne wynikające z art. 10 Konstytucji RP zostaje w odniesieniu do władzy Sądów i Trybunałów wzmocnione przez art. 173 Konstytucji RP.
Tym bardziej więc nie może być ono przełamane przepisami zwykłej ustawy.

W doktrynie znalazło wyraz przekonanie, że odrębność, o której mowa w art. 173 Konstytucji RP, należy „rozumieć jako odrębność organizacyjną, co oznacza, że władza sądownicza jest wyodrębnioną, autonomiczną strukturą organizacyjną w systemie organów państwa, i jako odrębność funkcjonalną, co oznacza, że na tok funkcjonowania władzy sądowniczej nie ma wpływu ani władza ustawodawcza, ani władza wykonawcza, co stanowi gwarancję niezależności władzy sądowniczej” . Koncepcja i zakres nadzoru w Prawie o ustroju sądów powszechnych są z przytoczonym stanowiskiem doktryny sprzeczne, ponieważ ich podstawą jest założenie zgodności z ustawą zasadniczą opartego na ustawie daleko idącego oddziaływania władzy wykonawczej na strukturę i funkcjonowanie sądownictwa.
Tylko o Sądach i Trybunałach Konstytucja RP stanowi, że są one „władzą odrębną i niezależną od innych władz” (art. 173). „Odrębny” to „zupełnie inny, różny od innych, odmienny, swoisty”, a także „będący samodzielną całością, oddzielny, osobny”. „Niezależny” zaś to „niebędący zależnym od nikogo i niczego, podporządkowany nikomu i niczemu; sam o sobie decydujący; samodzielny, niezawisły” oraz „niepodlegający czyjemuś wpływowi”.

Dotychczasowe orzecznictwo TK pozwala uznać, że wkraczanie w działanie i organizację władzy sądowniczej może być dokonywane wyjątkowo i powinno znajdować uzasadnienie w określonej wartości konstytucyjnej.
Konstytucja RP w art. 10 stanowi o równowadze władz i nie chroni nierównowagi, z którą mamy do czynienia w praktyce, nacechowanej wynikającą z rozwiązań ustawowych przewagą władzy wykonawczej wobec sądowniczej. Stosunki między podmiotami współsprawującymi każdą z trzech władz (ustawodawczą, wykonawczą, sądowniczą) charakteryzują się własną dynamiką i nie są wolne od napięć.

Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP zawiera – w świetle stanowiska doktryny – następujące elementy:
1) wskazanie zasady niezawisłości sędziowskiej,
2) bezpośrednie odniesienie jej do sfery sprawowania urzędu przez sędziego,
3) ustanowienie podległości sędziego Konstytucji RP oraz ustawom.
Celem zasady niezawisłości jest stworzenie warunków należytego wykonywania funkcji wymiaru sprawiedliwości. Utrzymywanie statusu niezawisłości jest obowiązkiem sędziego w myśl orzecznictwa TK, według którego: „poszanowanie i obrona poszczególnych elementów niezawisłości są (...) także konstytucyjnym obowiązkiem samego sędziego. Naruszenie tego obowiązku oznaczać może sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości sędziowskiej, a to jest równoznaczne z bardzo poważnym uchybieniem podstawowym zasadom funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości” . Ustawodawca może jednak stworzyć warunki utrudniające sędziemu realizację obowiązku niezawisłości.
Według TK treścią zasady niezawisłości jest:
1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania,
2) niezależność wobec organów pozasądowych,
3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych,
4) niezależność od wpływu czynników politycznych,
5) wewnętrzna niezależność sędziego .

Niezawisłość jest sprawą sumienia sędziego. Ma ona aspekt subiektywny i obiektywny; TK zauważa: „zasada niezawisłości sędziowskiej ma tak istotne znaczenie, że nie można jej ograniczać tylko do strony formalno-dogmatycznej, ale ważną rolę odgrywa tutaj konieczność zapewnienia przekonania o jej przestrzeganiu. Dlatego z ostrożnością należy podchodzić do wszelkich regulacji, które modyfikują standardy niezawisłości i zwracać uwagę, czy nie prowadzą one do zmian w społecznej ocenie sądu jako instytucji niezawisłej” .@page_break@

3. Pozycja ustrojowa Ministra Sprawiedliwości w demokratycznym państwie prawnym
Konstytucja RP nie przewiduje jakiegokolwiek oddziaływania nadzorczego na władzę sądowniczą ze strony rządu, a zwłaszcza Ministra Sprawiedliwości . Dopuszczenie tego rodzaju oddziaływania nie wynika ani z zadań Rady Ministrów (art. 146 Konstytucji RP) czy premiera (art. 148 Konstytucji RP), ani też z postanowień Konstytucji RP dotyczących Ministra Sprawiedliwości (art. 187 Konstytucji RP stanowi, że Minister Sprawiedliwości wchodzi w skład Krajowej Rady Sądownictwa; jako jej członek ma stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, co jest jego konstytucyjnym zadaniem). W świetle art. 173 Konstytucji RP należy uznać za niedopuszczalną taką wykładnię ustawy zasadniczej, która stwarzałaby rządowi podstawę kompetencyjną do naruszania odrębności i niezależności władzy sądowniczej .
Zdaniem TK nie wszystkie czynności wykonywane w sądach mają charakter wymiaru sprawiedliwości. Czynności „pozostające poza wymiarem sprawiedliwości nie wymagają więc przymiotu niezawisłości” . Trybunał stwierdził, że kompetencje budżetowe sądów i trybunałów „nie odnoszą się bezpośrednio do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy”, a zatem nie przesądzają one „czy zachowana zostanie niezależność sądów i niezawisłość sędziów” . Jednak kompetencje takie „mają znaczenie z punktu widzenia zachowania zasady podziału i równowagi władzy, która umożliwia ich harmonijne współdziałanie” . Trybunał Konstytucyjny zauważył, że „może istnieć zatem taka sfera działania sądów, w obrębie której dokonywana przez Ministra Sprawiedliwości ingerencja, wynikająca z przepisów ustaw, nie będzie powodować zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów” . Tym samym jednak TK nie wyklucza możliwości uznania ministerialnej ingerencji w sferę działania sądów za niezgodną z zasadami konstytucyjnymi .
Z art. 173 Konstytucji RP wynika, że w odniesieniu do władzy sądowniczej podział władz oznacza separację tej władzy od innych. W stosunkach zatem pomiędzy władzą sądowniczą a ustawodawczą i wykonawczą element równowagi „sprowadza się jedynie do obowiązku «działania na podstawie i w granicach prawa» (art. 7) oraz podległości «konstytucji oraz ustawom» (art. 178 ust. Konstytucji RP)” .
Orzecznictwo TK wprowadza istotną modyfikację art. 173 Konstytucji RP, polegającą na uzupełnieniu treści tego artykułu o słowa „w zakresie orzekania”, których w ustawie zasadniczej nie ma. Konstytucja RP nie stanowi, że Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz w zakresie orzekania, lecz ustanawia zasadę odrębności i niezależności władzy Sądów i Trybunałów, od której przewiduje wyjątki .
W świetle orzecznictwa TK art. 173 Konstytucji RP, w którym mowa o sądach i trybunałach, jako władzy odrębnej i niezależnej od innych władz, „nie znosi podstawowej zasady ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, ani też w żadnym stopniu jej nie modyfikuje. (...) rozdzielone władze nie są tym samym niezależnymi od siebie elementami ustroju państwa. Stanowią one w istocie rzeczy jedną konstrukcję, w ramach której obowiązane są współdziałać w celu zapewnienia rzetelności i sprawności instytucji publicznych (zasada współdziałania określona w preambule do Konstytucji RP). Innymi słowy, odrębność i niezależność sądów nie może prowadzić do zniesienia mechanizmu koniecznej równowagi pomiędzy wszystkimi tymi władzami” .
W orzecznictwie TK zaakceptowano dotychczasową rolę Ministra Sprawiedliwości w zakresie oddziaływania na władzę sądowniczą. Trybunał wprawdzie zwraca uwagę na dopuszczalne konstytucyjnie zróżnicowanie rozwiązań dotyczących nadzoru, ale pogląd ten nie znajduje odzwierciedlenia, na jakie zasługuje. Zdaniem TK „podstawowym kryterium ustalenia granic wymiaru sprawiedliwości musi być rozgraniczenie dziedziny, w której sędziowie są niezawiśli, oraz sfery wymiaru sprawiedliwości. W tej konfiguracji nakładają się na siebie dwie struktury: struktura sądów jako organów jurysdykcyjnych oraz struktura administracyjna, która tworzy hierarchicznie zorganizowaną administrację sądową. W niektórych wypadkach sfery te mogą pozostawać w konflikcie” .
Jednak TK „świadom tego, że istnieją różne systemy relacji między władzą sądowniczą a władzą wykonawczą w zakresie wymiaru sprawiedliwości”, zaliczył do tych systemów sprawowanie administracji wymiaru sprawiedliwości przez władzę wykonawczą lub też władzę sądowniczą, względnie system, w którym obydwie władze administrację tę wykonują . Trybunał uznał, że nie może „przejmować odpowiedzialności za ustawodawcę i poszukiwać najlepszego modelu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów” . Wydaje się jednak, że ustawodawca najwyraźniej nie prowadził poszukiwań zmierzających w kierunku separacji władzy sądowniczej zgodnie z literą art. 173 Konstytucji RP i w tym zakresie nie wprowadzono w życie regulacji zawartej w ustawie zasadniczej. Było to zapewne wynikiem ciśnienia dotychczasowych doświadczeń , nawiązania „do zastanych rozwiązań organizacyjnych, zwłaszcza jeśli mają one długą tradycję” . Należy jednak pamiętać, że tradycja rządów autorytarnych, szczególnie eksponujących rolę Ministra Sprawiedliwości wobec sądów, nie może powodować erozji zasad ustrojowych demokratycznego państwa prawnego.
Według TK sprawowanie nadzoru administracyjnego nad sądami przez Ministra Sprawiedliwości znajduje uzasadnienie ze względu na konieczność zapewnienia warunków organizacyjnych i finansowych dla funkcjonowania sądownictwa oraz prawidłowego wykorzystania środków budżetowych przeznaczonych na sądownictwo. Zdaniem Trybunału do ustawodawcy „należy wybór, czy nadzór (...) zostanie zorganizowany w ramach władzy sądowniczej, czy też kompetencje nadzorcze zostaną przypisane (...) władzy wykonawczej” . Jednak nadzór ministra „może się rozciągać na działalność administracyjną organów władzy sądowniczej w znaczeniu organizacyjnym, jakkolwiek jest niedopuszczalny w stosunku do sprawowania władzy sądowniczej w znaczeniu funkcjonalnym” .
Zagadnienie nadzoru władzy wykonawczej nad funkcjonowaniem sądów stanowi materię konstytucyjną, a nie ustawową. Ustawa zasadnicza nie może być przecież interpretowana z punktu widzenia treści ustaw, ponieważ stanowiłoby to naruszenie art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego jest ona najwyższym prawem. W związku z tym uprawnienia Ministra Sprawiedliwości w odniesieniu do sądów powszechnych nie mogą być w ustawach interpretowane rozszerzająco. Tego rodzaju interpretacja sprowadza bowiem immanentne ryzyko niezgodności z konstytucyjnym umocowaniem kompetencyjnym Ministra Sprawiedliwości.

Ustawowe rozszerzanie zakresu uprawnień Ministra Sprawiedliwości wobec sądownictwa jest tym bardziej konstytucyjnie wątpliwe, że w świetle obowiązującej ustawy – Prawo o prokuraturze to właśnie Minister Sprawiedliwości jako Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów kierującym ich działalnością. Ustawa – Prawo o prokuraturze sytuuje Ministra Sprawiedliwości w roli swego rodzaju zwierzchnika jednej ze stron występujących przed sądami. Nie może on zatem występować w podobnej roli w stosunku do sądów, ponieważ w zasadniczy sposób podważałoby to ich niezależność i niezawisłość wobec jednej ze stron toczących się przed sądami postępowań. Byłoby to równoznaczne z istotnym ograniczeniem społecznej wiarygodności sądownictwa .

4. Nowelizacja ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa a Konstytucja
4.1. Uwagi ogólne
W świetle orzecznictwa TK niezależność Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) od władzy ustawodawczej i wykonawczej jest wartością konstytucyjną mającą szczególne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym ze względu na rolę niezależności sądów i niezawisłości sędziów w tym państwie.
Projektowana ustawa zmieniająca ustawę o Krajowej Radzie Sądownictwa przewiduje rozwiązania zmieniające ustrojową pozycję KRS bez zmiany Konstytucji RP, a także sprowadzające ryzyko ograniczenia sprawności KRS w wypełnianiu wyznaczonej w ustawie zasadniczej roli strażnika niezależności sądów i niezawisłości sędziów . Artykuł 187 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że ustrój, zakres działania i tryb pracy KRS oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa. Jednak ustawodawca nie może zmieniać określonych w art. 187 Konstytucji RP ustrojowych funkcji Rady w ten sposób, że – obchodząc postanowienia Konstytucji RP – wzmacnia rolę czynnika pozasądowego. Nadmierny w stosunku do określonego w Konstytucji RP wpływ tego czynnika na powoływanie sędziów spowoduje w konsekwencji ograniczenie niezawisłości sędziowskiej. Twórcy Konstytucji RP zdawali sobie sprawę z istnienia tego rodzaju ryzyka i dlatego opowiedzieli się za zaliczeniem do materii konstytucyjnej wielu szczegółowych reguł dotyczących składu KRS .
Projektowana ustawa zawiera rozwiązania, które zmieniają ustrojową pozycję KRS bez uprzedniej zmiany Konstytucji RP.
4.2. Nowe zasady wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa
W myśl wspomnianego projektu wyboru sędziów do KRS dokonuje Sejm spośród kandydatów przedstawionych przez Marszałka Sejmu, a zgłoszonych Marszałkowi przez Prezydium Sejmu lub co najmniej 50 posłów (nowe brzmienie art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o KRS nadane przez art. 1 pkt 1 projektu).
W orzecznictwie TK znalazł wyraz pogląd, że „regulacje dotyczące wyboru sędziów do Rady mają umocowanie konstytucyjne i szczególne znaczenie ustrojowe, gdyż ich pozycja de facto decyduje o niezależności tego organu konstytucyjnego i o efektywności pracy Rady” .
Uzasadnienie projektu wskazuje na wielość i zróżnicowanie sposobów powoływania sę-dziów sądów powszechnych we współczesnych państwach zaliczanych do demokratycznych. W ustroju demokratycznym kształtowanie składu organu przedstawiającego kandydatów na sędziów może odzwierciedlać różne założenia modelowe, jednakże pod warunkiem, że konkretyzacja tych założeń w ustawie będzie zgodna ze standardem konstytucyjnym.
Konstytucja RP stanowi w art. 187 ust. 1 pkt 2, że w skład KRS wchodzi „piętnastu członków wybranych spośród sędziów”.
Projektowane zmiany sposobu wyboru sędziów do KRS wprowadzają całkowicie nowe reguły postępowania wyborczego. Obowiązujące zasady wyboru przewidują, że wybór sędziów następuje odrębnie w ramach kategorii sędziów oraz że został powiązany z istniejącym systemem samorządu sędziowskiego, co różnicuje siłę udziału sędziów sądów poszczególnych szczebli, przy czym wybór sędziów do KRS przez organy samorządu sędziowskiego nie oznacza, że Rada jest organem samorządu sędziowskiego .
W doktrynie nie budzi wątpliwości, że w świetle Konstytucji RP chodzi o wybór dokonany spośród sędziów przez sędziów, a nie np. przez Sejm, Prezydenta czy Radę Ministrów. Wskazano, że to „poszczególne sądy wymienione w art. 187 ust. 1 pkt 2 mają dokonać wyboru 15 członków KRS” , a „w składzie KRS wyraźną przewagę liczbową posiadają przedstawiciele władzy sądowniczej, a wśród nich – sędziowie wybrani przez swoje środowiska. Jest to logicznym następstwem powierzenia Radzie zadania ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów, tym bardziej, że pozostałe władze zachowują inne środki oddziaływania na skład i funkcjonowanie sądownictwa” . Wskazano nawet, że Konstytucja RP zawiera „zasadę wyboru sędziów przez sędziów” . Projekt w omawianym zakresie jest niezgodny z tak rozumianym art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP
w związku z art. 186 i art. 10 oraz 173 Konstytucji RP, ponieważ projektowane rozwiązanie narusza zasadę niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a także zasadę podziału władz i zasadę niezależności i odrębności władzy sądowniczej. Projektowane zmiany sposobu wyboru sędziów do KRS mogą spowodować zmniejszenie jej sprawności w działaniu na rzecz niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Są zatem niezgodne z preambułą do Konstytucji RP, w myśl której działanie instytucji publicznych powinny cechować „rzetelność i sprawność”.

4.3. Wygaśnięcie mandatu członków Krajowej Rady Sądownictwa wybranych spośród sędziów po upływie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy (art. 5 ust. 1 projektu)
Konstytucja RP stanowi w art. 187 ust. 3, że kadencja wybranych członków KRS trwa 4 lata. W świetle stanowiska doktryny oznacza to, że „tej grupy członków Rady nie można odwołać przed upływem kadencji” . W doktrynie wskazano, że „odwołanie członka Rady przed upływem kadencji (...) nie kłóciłoby się z charakterem tego organu”, ale „odwołanie może być dokonywane przez podmiot, który dokonał wyboru, a nigdy przez samą Radę”. Jednakże projekt nie dotyczy odwołania poszczególnych członków Rady, ale wygaszenia mandatów wszystkich członków KRS wybranych spośród sędziów.

Według projektodawcy „Zmiana sposobu wyboru członków Rady pozostawiona ustawo-dawcy zwykłemu może determinować konieczność skrócenia kadencji poszczególnych osób wybranych do Rady” (s. 5 uzasadnienia projektu). Jednakże wbrew twierdzeniu projektodawcy konstytucyjne zobowiązanie ustawodawcy do ustawowego uregulowania danego zagadnienia nie oznacza upoważnienia do zmiany Konstytucji RP. Byłoby to niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego jest ona najwyższym prawem i – w konsekwencji – nie może być zmieniana ustawami zwykłymi, co wyraźnie wyklucza art. 235 Konstytucji RP, określający procedurę zmiany ustawy zasadniczej. Według projektodawcy „Jedynym sposobem wprowadzenia kiedykolwiek w życie nowego modelu wyborczego jest przerwanie istniejących kadencji indywidualnych członków wybranych spośród sędziów” (s. 6 uzasadnienia projektu). Jednakże – w świetle art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl której jest ona najwyższym prawem – nawet deklarowany przez projektodawcę cel nie uprawnia do uchwalania ustawy niezgodnej z Konstytucją RP. W warunkach obowiązywania art. 8 ust. 1 Konstytucji RP „jedynym sposobem” pozostaje stosowna zmiana ustawy zasadniczej.
Niezależność KRS czyni nieodzownym zapewnienie respektowania postanowień Konstytucji RP dotyczących kadencji wybranych do KRS sędziów. Zdolność ich działania jako strażników niezależności sądów i niezawisłości sędziów byłaby zasadniczo podważona, gdyby ustawodawca miał możliwość skracania kadencji tych sędziów tylko dlatego, że postanowił zmienić reguły wyborcze odnoszące się do tej grupy członków KRS.
Zakończenie kadencji wybranych członków KRS w drodze ustawy oznaczałoby nieproporcjonalną ingerencję ustawodawcy w konstytucyjnie ukształtowany system wyłaniania i funkcjonowania KRS – organu konstytucyjnego opartego na kadencyjności członków z wyboru . W orzecznictwie dotyczącym zasady proporcjonalności, w jej aspekcie badania przydatności i konieczności analizowanych norm, TK konsekwentnie wskazywał, że „jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję” . W orzecznictwie TK znalazł wyraz pogląd, że „zmiana mechanizmów regulacyjnych (...) winna być szczególnie uzasadniona i dokonywana rozważnie, gdyż brak stabilizacji prawa jest jedną z przyczyn, które stanowią o potencjalnym naruszeniu zasady zaufania do państwa i stanowionego przez to państwo prawa (art. 2 Konstytucji)” . Według TK złamanie zasady kadencyjności mogłyby legitymować tylko nadzwyczajne, konstytucyjnie uzasadnione okoliczności . Trybunał Konstytucyjny uznaje, że „ustawodawca może korzystać ze swych uprawnień w zakresie swobody regulacyjnej w sposób proporcjonalny. Nie może, bez należytej podstawy konstytucyjnej, ograniczać, utrudniać lub deformować, choćby pośrednio, działań jakichkolwiek podmiotów publicznych, podejmowanych w granicach przyznanych im uprawnień konstytucyjnych” .

Skrócenie kadencji wybranych członków KRS oznaczałoby wprowadzenie w ustawie zwykłej zmiany Konstytucji RP bez dokonania zmiany w art. 187 ust. 3 obowiązującej ustawy zasadniczej. Byłaby to zarazem zmiana tożsamości ustrojowej KRS polegająca na odejściu od przejawiającej się w trwałości kadencji wybranych sędziów zasadniczej niezależności tej Rady od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Wcześniejsze w stosunku do terminu wynikającego z Konstytucji RP zakończenie kadencji KRS należy oceniać, mając na względzie stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TS). Trybunał – w związku z zakończeniem kadencji węgierskiego inspektora ochrony danych osobowych – wskazał, że stworzenie tego rodzaju rozwiązania w ustawie zwykłej musiałoby prowadzić do uzależnienia członków organu, którego miałoby to dotyczyć, od czynnika politycznego. Według Trybunału Sprawiedliwości, gdyby w Unii Europejskiej „każdemu państwu członkowskiemu przysługiwało prawo do zakończenia kadencji organu nadzorczego przed jej pierwotnie przewidzianym zakończeniem bez poszanowania zasad i gwarancji uprzednio ustanowionych w tym celu we właściwych przepisach, zagrożenie tego rodzaju skróceniem kadencji ciążące na owym organie podczas wykonywania jego funkcji mogłoby prowadzić do pewnego rodzaju posłuszeństwa względem władzy politycznej, niezgodnego ze wskazanym wymogiem niezależności (...). Ma to miejsce nawet wówczas, gdy skrócona kadencja wynika z przekształcenia lub ze zmiany modelu, które powinny być zorganizowane w sposób zapewniający poszanowanie wymogów niezależności ustanowionych we właściwych przepisach’ .

4.4. Dwa Zgromadzenia Krajowej Rady Sądownictwa
Projekt wprowadza zasadę (w art. 21a i 21b ustawy w brzmieniu projektu), zgodnie z którą Rada wykonuje kompetencję przez Pierwsze (Minister Sprawiedliwości, Pierwszy Prezes SN, Prezes NSA, osoba powołana przez Prezydenta, czterech posłów i dwóch senatorów) oraz Drugie (15 sędziów wybranych przez Sejm) Zgromadzenie Rady, przy czym wydaniem przez Radę pozytywnej oceny o kandydacie na urząd jest wydanie pozytywnej oceny przez Pierwsze oraz Drugie Zgromadzenie Rady (art. 31b ust. 1 ustawy w brzmieniu projektu).
Artykuł 187 Konstytucji RP wyklucza podział Rady na „zgromadzenia”. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że „mieszany charakter składu Rady nie oznacza jej wewnętrznego podziału na kurie czy zespoły. Krajowa Rada Sądownictwa działa jako jednolity organ kolegialny, wszystkim jej członkom przysługuje jednakowa pozycja w jej składzie, a w szczególności jednakowe prawo głosu” , co gwarantuje przewagę liczbową przedstawicielom władzy sądowniczej, a wśród nich – sędziom wybranym przez sędziów. Projekt – wbrew Konstytucji RP – dokonuje podziału KRS w taki sposób, by zniwelować przewagę sędziów. Skoro już sam podział na dwa „zgromadzenia” jest niezgodny z Konstytucją RP, to owej niezgodności nie może usunąć projektowane ustanowienie swego rodzaju „super-zgromadzenia” (art. 1 pkt 10 projektu), złożonego wyłącznie z sędziów, władnego – pod warunkiem jednomyślności – rozstrzygać w sytuacji sporu między „zgromadzeniami”. I to projektowane rozwiązanie jest niezgodne z ustawą zasadniczą, ponieważ art. 187 Konstytucji RP nie pozwala na działanie jakiejkolwiek części KRS
zamiast KRS.
Ustrojodawca szczegółowo określił skład KRS – 17 sędziów i 8 polityków, co gwarantuje sędziowskiemu komponentowi trwałą przewagę. W doktrynie wskazano, że sędziowie stanowią 68% członków KRS, a więc „pozostali członkowie są w mniejszości” , co może być przedmiotem krytyki ze względu na dominację „perspektywy sędziów” . Krytyczna ocena rozwiązania ustrojowego przyjętego w Konstytucji RP nie uprawnia do zmiany Konstytucji w drodze ustawy, ale może być przesłanką odpowiedniej inicjatywy ustrojodawczej.

4.5. Zmiana roli Prezydenta RP w procesie powoływania sędziów
Projektowana ustawa zawiera rozwiązanie, które zmienia – bez uprzedniej zmiany Konstytucji RP – zarówno ustrojową pozycję KRS, jak i ustrojową pozycję Prezydenta RP.
W myśl art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w brzmieniu art. 1 pkt 14 projektu, KRS przedstawia Prezydentowi RP więcej niż jednego kandydata na każde z wakujących stanowisk sędziowskich (asesorskich), jeżeli „Pierwsze oraz Drugie Zgromadzenie Rady” pozytywnie zaopiniowały wszystkich kandydatów.
Przedstawianie Prezydentowi RP nie wniosku w przedmiocie powołania na urząd sędziego albo asesora sądowego, lecz wniosków (w przypadku zgłoszenia się na stanowisko sędziowskie albo asesorskie więcej niż jednego kandydata – KRS przedstawiałaby Prezydentowi co najmniej dwóch kandydatów z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu), jest niezgodne z 179 Konstytucji RP, w myśl którego sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP na wniosek KRS. Wykonując dyspozycję projektu, KRS powinna przedstawiać Prezydentowi RP jednocześnie wniosek o powołanie i niepowołanie tej samej osoby na urząd sędziego. Przecież KRS nie wie, kogo Prezydent RP powoła na urząd sędziego, działając „na wniosek” KRS.
Konstytucja RP stanowi w art. 179, że Prezydent RP powołuje sędziów na wniosek KRS, co nie oznacza dokonywania wyboru. Prezydent RP jest konstytucyjnie umocowany do dokonywania wyboru wtedy, kiedy ustawa zasadnicza wyraźnie tak stanowi, a więc np. w przypadku wyboru Prezesa Trybunału Konstytucyjnego spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Trybunału Konstytucyjnego (art. 194 § 2 Konstytucji RP).
W świetle art. 179 Konstytucji RP uprawnienia Prezydenta RP polegają na powołaniu lub odmowie powołania sędziego stosownie do wniosku KRS, a uprawnienia KRS sprowadzają się do sformułowania jednego wniosku o powołanie, nie zaś kilku wniosków. Użycie liczby pojedynczej przez ustrojodawcę jest w tym przypadku szczególnie znaczące.

Projekt zasadniczo osłabia pozycję ustrojową KRS, bez wniosku której obecnie nie sposób zostać sędzią, i jednocześnie wzmacnia rolę głowy państwa w procesie powoływania sędziów, naruszając równowagę między władzą sądowniczą a władzą wykonawczą w tym procesie. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka znajduje wyraz przekonanie, że przy ocenie niezależności i niezawisłości sądu kluczowe jest ustalenie, czy organ orzekający zachowuje niezależność od egzekutywy . Artykuł 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności rozumiany jest przez Komitet Ministrów Rady Europy jako nakaz powierzenia decyzji dotyczących powoływania i awansowania sędziów organom niezależnym od władzy wykonawczej.
Zgodnie z zaleceniem nr R(94) 12 Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich z 13.10.1994 r. dotyczącym niezawisłości, efektywności i roli sędziów: rekrutacja i awansowanie sędziów powinny dokonywać się na podstawie ich osiągnięć, z uwzględnieniem ich kwalifikacji, prawości, zdolności i sprawności, a organ podejmujący decyzje dotyczące rekrutacji i awansowania sędziów powinien być niezależny od rządu i administracji. Należy także mieć na uwadze stanowisko Komisji Weneckiej, zgodnie z którym „niezależna rada sądownictwa powinna mieć decydujący wpływ na powoływanie i karierę sędziów” .
W doktrynie znalazł wyraz pogląd, że uprawnienie głowy państwa „jest uzależnione od przedstawienia przez Krajową Radę Sądownictwa stosownego wniosku” , a swoboda działania Prezydenta w powoływaniu sędziów „ogranicza się do zajęcia stanowiska wobec zaproponowanego kandydata” , przy czym Prezydent nie może „powołać na stanowisko sędziego osoby, wobec której KRS nie przedstawiła wniosku o dokonanie takiego powołania” , a także „odmawiając uwzględnienia wniosku KRS Prezydent RP nie może w to miejsce powołać osoby nieobjętej wnioskiem” .
Przepis, przewidujący przedstawianie Prezydentowi RP co najmniej dwóch kandydatów z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu sędziego, naruszałby zasadę legalizmu, ponieważ – jak wskazano w orzecznictwie TK – „w związku z zasadą legalizmu na podstawie przedstawionych unormowań nie ma wątpliwości, że Prezydent RP nie może dokonywać czynności składających się na wykonywanie kompetencji opiniowania kandydatów do pełnienia urzędu sędziowskiego przyznanej Radzie. W płaszczyźnie prawnej Prezydent RP nie ma kompetencji do formułowania opinii alternatywnej w stosunku do opinii wyrażonej przez KRS; nie może wchodzić w jej kompetencje opiniodawcze. Krajowa Rada Sądownictwa nie może natomiast powołać sędziego. Są to bowiem różne akty, będące wykonaniem odmiennych kompetencji” . Przepis zacierałby granice między kompetencjami Rady i Prezydenta RP.
Budzi wątpliwości uchylenie art. 35 ustawy o KRS, normującego kryteria, którymi Rada kieruje się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie podjęcia uchwały dotyczącej powołania do pełnienia urzędu (art. 1 pkt 13 projektu). Sformułowanie wskazujące na „wszechstronne rozważenie sprawy” (art. 33 ust. 1 ustawy o KRS w brzmieniu art. 1 pkt 12 projektu), aczkolwiek trafne, nie wydaje się wystarczające w porównaniu z dotychczas obowiązującym art. 35 ustawy o KRS.
Pozostawienie Prezydentowi RP określenia kryteriów nominacyjnych sprowadza ryzyko stosowania kryteriów alternatywnych w stosunku do tych, które będą stosowane przez KRS, a w konsekwencji podważenia konstytucyjnej roli KRS jako strażnika niezależności sądów i niezawisłości sędziów oddzielonego od władzy wykonawczej i ustawodawczej, a tym samym podważenia roli Konstytucji RP i naruszenia fundamentów demokratycznego państwa prawnego.@page_break@

5. Nowelizacja ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych a Konstytucja
5.1. Uwagi ogólne
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw jest przykładem regulacji zawierającej rozwiązania prawne, które nie mieszczą się w konstytucyjnych granicach reformowania sądownictwa i podważają społeczną wiarygodność sądu jako instytucji niezawisłej.
Zbyt daleko idące powiązanie między sądami a Ministrem Sprawiedliwości jest nie do pogodzenia z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ umożliwia niszczenie tego społecznego wyobrażenia o wymiarze sprawiedliwości, które odpowiadałoby konstytucyjnym wymaganiom dotyczącym bezstronności, a więc byłyby zgodne z postulatem obiektywnej bezstronności polegającej – jak to ujął Europejski Trybunał Praw Człowieka – na tym, że sąd daje „wystarczające gwarancje wykluczające wszelkie uzasadnione wątpliwości” . Projektowane zmiany ustroju sądów powszechnych rozszerzają zakres oddziaływania władzy wykonawczej na sędziów w stopniu, który uzasadnia wątpliwości co do istnienia gwarancji bezstronności sądu; w świetle orzecznictwa TK „gwarancje te odnoszą się do budowy i ustroju władzy sądowniczej oraz pozycji sędziów – po to, by prawo do sądu miało realny wymiar” . Zbyt daleko idące powiązania między władzą sądowniczą a władzą wykonawczą mogą sprzyjać odrealnieniu prawa do sądu.

5.2. Weryfikacja kadr w sądownictwie
Projekt zakłada przeprowadzenie w sądownictwie zmian kadrowych, które mają charakter weryfikacji opartej na kryteriach politycznych, zwykle towarzyszącej radykalnym zmianom ustrojowym. Polega to na przyznaniu Ministrowi Sprawiedliwości prawa do arbitralnego odwołania, w ciągu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy zmieniającej, prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych powołanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Prezesom sądów apelacyjnych i okręgowych projekt przyznaje prawo do arbitralnego odwołania przewodniczących wydziałów, zastępców przewodniczących wydziałów, kierowników sekcji oraz wizytatorów w podległych im sądach.
Projekt przyznaje te kompetencje w art. 18. Mają one charakter całkowicie arbitralny, ponieważ Minister Sprawiedliwości oraz prezesi i wiceprezesi sądów mogą działać „bez zachowania wymogów” ustawowych. Podobne kompetencje przyznano Ministrowi Sprawiedliwości w art. 19 projektu w odniesieniu do prezesów sądów wojskowych i ich zastępców. Z tego względu art. 18 i 19 omawianego projektu są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP, w świetle którego – w myśl stanowiska TK – fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest zakaz arbitralizmu w działaniu władz publicznych . Ustawa nie może – w zgodzie z Konstytucją RP – przyznawać organowi władzy publicznej prawa do działania bez podstaw ustawowych. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a to oznacza, że ustawa nie może zwalniać organów władzy publicznej z ich konstytucyjnego obowiązku, ustanawiając uprawnienie do działania w pełni dyskrecjonalnego w sferze tak newralgicznej z punktu widzenia praw i wolności obywatelskich, jak sądownictwo. Projek-towane rozwiązanie stanowi zarazem naruszenie niezależności sądu i niezawisłości sędziów ze względu na ścisły związek administracyjnych i jurysdykcyjnych funkcji prezesów sądów. Przewidziana w projekcie weryfikacja kadry kierowniczej w sądownictwie powszechnym ma charakter – ze względu na brak kryteriów ustawowych – pozamerytoryczny i jest równoznaczna ze stworzeniem ustawowych przesłanek swego rodzaju stanu nadzwyczajnego w sądach, co może znacząco osłabić ich zdolność do skutecznego działania, a w konsekwencji – zagrozić realizacji prawa do sądu.

5.3. Nowe uprawnienia Ministra Sprawiedliwości wobec prezesów sądów
Niezależnie od tego rodzaju działań nadzwyczajnych projekt trwale zwiększa uprawnienia Ministra Sprawiedliwości wobec prezesów i wiceprezesów sądów i nadaje tym uprawnieniom dyskrecjonalny charakter. Ministrowi Sprawiedliwości przyznano w projekcie prawo powoływania i odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów według jego własnego uznania, co jest niezgodne z zasadą odrębności i niezależności sądów, a także z zasadą niezawisłości sędziowskiej. W przypadku odwołania niezgodność tę wzmacnia dyskrecjonalny charakter przesłanki odwołania, jaką jest – w myśl projektu – „dobro wymiaru sprawiedliwości”. Trybunał Konstytucyjny uznał, że pojęcie „dobra wymiaru sprawiedliwości” jest „klasyczną klauzulą generalną, o niewyraźnie zakreślonych konturach znaczeniowych”. W konsekwencji powoduje to, że „dyskrecjonalność decyzji organu podejmującego decyzję w oparciu o tę przesłankę jest bez porównania większa, co może prowadzić do nadmiernie szerokiego czy wręcz arbitralnego wykorzystywania tej przyczyny odwołania prezesa sądu” .
Trybunał Konstytucyjny, co należy podkreślić, uznał za niezgodny z art. 10 i 173 Konstytucji RP przepis upoważniający Ministra Sprawiedliwości, pomimo negatywnej opinii KRS, do odwołania prezesa sądu w toku kadencji, gdy dalsze pełnienie jego funkcji z innych powodów, niż niewywiązywanie się z obowiązków służbowych, nie da się pogodzić z dobrem wymiaru sprawiedliwości. Według TK kwestionowane w jego wyroku rozwiązanie „umożliwia podjęcie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości o odwołaniu prezesa także wtedy, kiedy opinia Krajowej Rady Sądownictwa jest negatywna, a więc ocena wystąpienia przesłanki «dobro wymiaru sprawiedliwości» była odmienna od tej, którą kierował się organ władzy wykonawczej. Takie rozwiązanie może prowadzić w konsekwencji do naruszenia niezależności sądu, a jest to – obok gwarancji niezawisłości sędziowskiej (art. 178 Konstytucji RP), drugie podstawowe kryterium określające pozycję władzy sądowniczej w systemie organów państwowych (art. 173 Konstytucji RP). Nie można tu pomijać faktu, że do kompetencji prezesa sądu należą, jak wskazywano, nie tylko funkcje z zakresu administracji sądowej, lecz także pewne funkcje jurysdykcyjne” . Wyrok TK wiąże ustawodawcę, co wyklucza uchwalenie projektowanego przepisu art. 27 Prawa o ustroju sądów powszechnych o analogicznej treści.
W orzecznictwie TK znalazło wyraz przekonanie, że „Minister Sprawiedliwości, jako administrator wszystkich sądów, musi mieć istotny udział także w procesie powoływania prezesów sądów, ale jego głos nie może być jednak dominujący”, ponieważ nie sposób „jednoznacznie oddzielić funkcji administracyjnej od orzeczniczej prezesów sądów” . Zdaniem TK „jeżeli stanowisko prezesa łączy się z wykonywaniem czynności jurysdykcyjnych, to oddanie kompetencji do powoływania i odwoływania prezesa w ręce organu administracyjnego narusza zasadę niezależności sądu” . W praktyce sprawowania funkcji prezesa sądu trudno o ścisłe rozgraniczenie czynności o charakterze jurysdykcyjnym i administracyjnym.
W myśl art. 1 pkt 14 omawianego projektu Minister Sprawiedliwości „w ramach zewnętrznego nadzoru administracyjnego” dokonuje „oceny informacji rocznych o działalności sądów” oraz „ustala ogólne kierunki wewnętrznego nadzoru administracyjnego” i „kontroluje wykonywanie obowiązków nadzorczych przez prezesów sądów oraz wydaje stosowne zarządzenia”. Jednakże art. 9 obowiązującego Prawa o ustroju sądów powszechnych stanowi, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością administracyjną sądów polegającą na zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd jego zadań. Według art. 9a Prawa o ustroju sądów powszechnych wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów, polegającą na zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania, sprawują prezesi sądów, a zewnętrzny nadzór administracyjny nad tą działalnością sprawuje Minister Sprawiedliwości przez służbę nadzoru. Projekt zmienia ten model, powierzając Ministrowi Sprawiedliwości kierowanie wewnętrznym nadzorem administracyjnym, co stanowi ingerencję w sferę niezależności sądów i zagraża ich niezawisłości, o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jako o wyznaczniku konstytucyjnej tożsamości sądu.

Zawarte w projekcie rozwiązania z jednej strony uzależniają powołanie i odwołanie prezesa sądu od woli Ministra Sprawiedliwości, niezależnej od samorządu sędziowskiego oraz KRS, z drugiej strony powierzają Ministrowi Sprawiedliwości kierowanie wewnętrznym nadzorem administracyjnym nad działalnością administracyjną sądów bezpośrednio związaną ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Narusza to zasadę niezależności sądu.
Zgodnie z proponowanym w art. 1 pkt 15 projektu nowym przepisem art. 37ga Prawa o ustroju sądów powszechnych Minister Sprawiedliwości może nie tylko wydawać „stosowne zarządzenia” wiążące prezesów sądów, lecz także „w razie stwierdzenia uchybienia w zakresie kierowania sądem, sprawowania wewnętrznego nadzoru administracyjnego albo wykonywania innych czynności administracyjnych przez prezesa lub wiceprezesa sądu apelacyjnego, (…) może zwrócić na uchybienie uwagę na piśmie i żądać usunięcia jego skutków”. W razie złożenia zastrzeżenia wobec uwagi przez prezesa sądu Minister może „uchylić uwagę” albo przekazać sprawę do rozpoznania KRS. Projekt przewiduje, że zwrócenie uwagi może być połączone z obniżeniem dodatku funkcyjnego. Według art. 1 pkt 16 projektu Minister Sprawiedliwości ocenia informacje roczne o działalności sądów według własnych kryteriów. Ocena negatywna może być połączona z obniżeniem dodatku funkcyjnego, ocena pozytywna z jego podwyższeniem. Uzależnienie kryteriów oceny od uznania Ministra Sprawiedliwości wyznacza prezesom sądów rolę wykonawcy woli rządu, a więc rolę organu quasi-wykonawczego, co jest niezgodne z zasadą podziału i równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP).

W praktyce funkcjonowania prezesów sądu czynności administracyjne są ściśle związane z czynnościami jurysdykcyjnymi. Z tego względu podporządkowanie prezesów sądów nadzorowi administracyjnemu Ministra Sprawiedliwości stwarza immanentne ryzyko ingerencji władzy wykonawczej w sferę jurysdykcyjną, związane z wymuszoną akceptacją zarządzeń Ministra Sprawiedliwości powodującą ograniczenie niezawisłości sędziowskiej.

5.4. Nowe uprawnienia Ministra Sprawiedliwości dotyczące żądania przedstawienia akt sprawy
Projekt przewiduje w art. 1 pkt 22, że Minister Sprawiedliwości może zażądać przedstawienia mu akt sprawy, w której sąd zwrócił się o udzielenie tekstu prawa obcego, wyjaśnienie obcej praktyki sądowej, a także zażądać przedstawienia akt sprawy w związku z reprezentowaniem Rzeczypospolitej (dodany art. 53c Prawa o ustroju sądów powszechnych). Prowadzi to – zwłaszcza w powiązaniu z nowymi narzędziami nadzorczymi, o których była już mowa – do zwiększenia możliwości oddziaływania Ministra Sprawiedliwości na wykonywanie funkcji jurysdykcyjnej przez sędziów w zakresie przekraczającym uprawnienia do sprawowania nadzoru zewnętrznego i zagrażającym niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W myśl orzecznictwa TK „przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do żądania akt spraw sądowych zakończonych prawomocnym wyrokiem, jak i akt spraw sądowych będących w toku ingeruje w istotę władzy sądowniczej oraz narusza zasadę niezawisłości sędziowskiej” . Zdaniem TK tego rodzaju uprawnienie Ministra Sprawiedliwości może „wywoływać efekt mrożący dla sędziego, a co za tym idzie – wywierać choćby pośrednią presję na sposób rozstrzygnięcia przez niego sprawy. (...) już sama możliwość żądania akt postępowania przez organ władzy wykonawczej może być w opinii publicznej odbierana jako instrument osłabiający niezależność i bezstronność sądu jako organu powołanego do sprawowania wymiaru sprawiedliwości” i „podważać konstytucyjnie gwarantowane odseparowanie sądownictwa od innych władz” .

5.5. Nowe uprawnienia Ministra Sprawiedliwości dotyczące sędziów
Projekt uzależnia dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który osiągnął wiek przechodzenia w stan spoczynku, od decyzji Ministra Sprawiedliwości podejmowanej według dyskrecjonalnych kryteriów. Projektowana regulacja narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) ze względu na arbitralny charakter decyzji Ministra Sprawiedliwości oraz zasadę podziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadą odrębności i niezależności władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji RP), ponieważ zakłada właściwość władzy wykonawczej do kształtowania składu władzy sądowniczej w zakresie nieznajdującym umocowania w Konstytucji RP. Rozwiązanie to jest ponadto niezgodne z art. 180 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego sędziowie są nieusuwalni. W świetle orzecznictwa TK „postanowienia art. 180 Konstytucji muszą być rozpatrywane w ich całokształcie i na tle ogólnych zasad funkcjonowania władzy sądowniczej. Zamieszczone w tym przepisie gwarancje niezawisłości sędziowskiej nie mają charakteru autonomicznego, a traktować je należy jako jeden z instrumentów służących zabezpieczeniu niezależności władzy sądowniczej i jej zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma zasada nieusuwalności sędziów, w szczególności wykluczająca powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących sytuacji prawnej sędziego” . Według TK wprowadzenie w ustawie elastycznych rozwiązań dotyczących konsekwencji osiągnięcia przez sędziego wieku emerytalnego wymaga ustalenia, „czy ustanowienie owej dozy elastyczności daje się pogodzić z zasadą niezawisłości sędziowskiej. Byłoby to oczywiście niedopuszczalne, gdyby – jak w okresie PRL – zgodę na przedłużenie sprawowania urzędu sędziowskiego wydawał organ polityczny (Minister Sprawiedliwości) postawiony poza systemem organizacyjnym władzy sądowniczej” . Projekt, uzależniając dalsze pełnienie urzędu przez sędziego od zgody Ministra Sprawiedliwości, sprzyja szczególnie drastycznej postaci sprzeniewierzenia się obowiązkom sędziego wynikającym z zasady niezawisłości, jaką jest „naruszenie obowiązku zachowania przez sędziego bezstronności, co m.in. może polegać na dostosowywaniu treści wydawanych orzeczeń do sugestii czy poleceń przekazywanych sędziemu z zewnątrz, już to do antycypowania tych sugestii z myślą o wypływających z tego korzyściach” . Prowadzi to „do pojawienia się zjawiska «sędziego dyspozycyjnego», a to wyklucza możliwość wymierzania sprawiedliwości” . Projektowane rozwiązanie jest zatem nie do pogodzenia z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Przewidziane w projekcie obniżenie granicy wieku przejścia sędziego w stan spoczynku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia ze względu na negatywne konsekwencje projektowanego rozwiązania dla kompetentnego i efektywnego funkcjonowania władzy sądowniczej.

Stosownie do art. 1 pkt 28 omawianego projektu sędzia w okresie urlopu rehabilitacyjnego (przeznaczonego dla sędziów, którzy pozostają czasowo niezdolni do pełnienia urzędu po okresie 6 miesięcy korzystania ze zwolnienia lekarskiego lub urlopu dla poratowania zdrowia) jest obowiązany poddać się badaniu przeprowadzanemu przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Projekt nie określa kryteriów, którymi ma się kierować Minister przy sporządzaniu listy oraz wyznaczaniu konkretnego lekarza jako właściwego do przeprowadzenia badania. Pozostawienie tej kwestii do arbitralnego, dyskrecjonalnego rozstrzygnięcia Ministrowi Sprawiedliwości podważa zaufanie do tego rodzaju procedury i stwarza zagrożenie dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Przedmiotowe badanie ma charakter obowiązkowy; niepoddanie się badaniu powoduje obniżenie wynagrodzenia albo uposażenia oraz pociąga za sobą odpowiedzialność dyscyplinarną (art. 71f Prawa o ustroju sądów powszechnych dodany przez art. 1 pkt 28 omawianego projektu), co oznacza automatyzm i dublowanie sankcji niedopuszczalne w świetle art. 2 Konstytucji RP ze względu na nieproporcjonalność ingerencji.
W orzecznictwie TK zostały ustalone ogólne zasady decydujące o niekonstytucyjności regulacji ustawowej z uwagi na brak proporcjonalności w działaniu ustawodawcy. Zgodnie z ustalonym na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP orzecznictwem TK zarzut braku proporcjonalności wymaga przeprowadzenia testu, polegającego na udzieleniu odpowiedzi na trzy pytania dotyczące analizowanej normy: 1) czy jest ona w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę skutków (przydatność normy); 2) czy jest ona niezbędna (konieczna) do ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (konieczność podjęcia przez ustawodawcę działania); 3) czy jej efekty pozostają w proporcji do nałożonych przez nią na obywatela ciężarów lub ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto). Wskazane postulaty przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto składają się na treść wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP „konieczności”. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym zasady proporcjonalności TK konsekwentnie wskazywał, że jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję RP .

Rozwiązanie przewidziane w projekcie jest ponadto niezgodne zarówno z prawem do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), jak i prawem do prywatności i decydowania o życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP). Obniżenie wynagrodzenia jest niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego sędziom zapewnia się wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi obowiązków.
Projektowane rozwiązanie polegające na tym, że Minister Sprawiedliwości może zdecydować, czy niepoddanie się badaniu nastąpiło z przyczyn niezależnych od sędziego, narusza niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Rozstrzygnięcie Ministra nie podlega przy tym żadnej kontroli, co sytuuje sędziów w roli osób poddanych władzy wykonawczej.
Projektodawca nadaje pożytecznej konstrukcji urlopu rehabilitacyjnego kształt niezgodny z konstytucyjnymi standardami dotyczącymi niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów.
Artykuły 20 i 21 omawianego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw przewidują, że Minister Sprawiedliwości kieruje na badanie przeprowadzane przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sędziów (sądów powszechnych i Sądu Najwyższego), którzy nie ukończyli 60. roku życia (kobiety) i 65. roku życia (mężczyźni), przeniesionych w stan spoczynku w sytuacji, gdy z powodu choroby lub płatnego urlopu dla poratowania zdrowia nie pełnili służby przez okres roku. Celem badania jest rozstrzygnięcie w przedmiocie zdolności do pełnienia obowiązków sędziego. Ustawowe podważenie dokonanych już na podstawie obowiązującej ustawy rozstrzygnięć dotyczących sytuacji sędziów podważa zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę ochrony praw nabytych.
5.6. Nowe reguły dotyczące oświadczeń majątkowych
Projekt rozszerza zakres informacji objętych oświadczeniem majątkowym sędziów podlegającym udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Rozwiązanie to stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo do prywatności (art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz w sferę prawa do ochrony danych osobowych (art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego. Projekt wprowadza nieproporcjonalne ograniczenie tego prawa, ponieważ nie jest ono niezbędne do ochrony interesu publicznego, a efekty ograniczenia nie pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na składających oświadczenia majątkowe. Stosownie do art. 51 ust. 2 Konstytucji RP władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Projekt, rozszerzając zakres informacji objętych oświadczeniem majątkowym sędziów, nieproporcjonalnie ogranicza prawo do ochrony danych osobowych sędziów.

Antykorupcyjne cele projektu mogą zostać osiągnięte na dotychczasowych zasadach, bez ingerencji w prawo do prywatności oraz prawo do ochrony danych osobowych. Oświadczenia majątkowe są przecież analizowane zarówno przez odpowiednie kolegium sądu apelacyjnego, jak i przez urząd skarbowy. Należy podkreślić, że projekt zrównuje status sędziów w zakresie jawności oświadczeń majątkowych ze statusem urzędników i polityków, co jest niezgodne z zasadą podziału i równoważenia władz (art. 10 Konstytucji RP), zasadą niezależności i odrębności sądów (art. 173 Konstytucji RP), zasadą niezawisłości sędziów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Dane zawarte w oświadczeniach majątkowych mogą zostać wykorzystane przez podsądnych na szkodę sędziego. Publikacja oświadczeń majątkowych może też niekiedy zachęcać do korumpowania sędziów i ułatwiać wywieranie na nich nacisków, stwarzając zagrożenie dla niezawisłości sędziowskiej. Oświadczenia majątkowe sędziów mogą zawierać informacje dotyczące osób, których nie dotyczy obowiązek składania tego rodzaju oświadczeń. Ograniczenia prywatności tych osób będą więc rażąco nieproporcjonalne.

Rozszerzenie zakresu informacji wymaganych w oświadczeniu majątkowym może sprzyjać wykorzystaniu złożenia oświadczenia nieprecyzyjnego lub niepełnego do wywierania nacisków na sędziego. Kontrola prawidłowości i prawdziwości oświadczeń majątkowych sędziów może naruszać niezawisłość sędziów ze względu na możliwości dyskrecjonalnego wykorzystania rezultatów kontroli.
Zgodnie z art. 87 obowiązującej ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych „podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia” na wniosek zainteresowanego sędziego może objąć informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności „zastrzeżone”, jeżeli ujawnienie tych informacji mogłoby powodować zagrożenie dla sędziego lub osób dla niego najbliższych. Prawo o ustroju sądów powszechnych przyznaje jednak Ministrowi Sprawiedliwości prawo do zniesienia tej klauzuli. Projekt, utrzymując to uprawnienie Ministra Sprawiedliwości, wyłącza je jednak wobec dyrektorów sądów, co uzasadnia wprowadzenie podobnego wyłączenia również wobec sędziów, a więc rezygnację z kompetencji przyznanej Ministrowi w ustawie już obowiązującej. Tego rodzaju uprawnienie może ułatwić władzy wykonawczej wywieranie presji na poszczególnych sędziów, co stwarza zagrożenie dla ich niezawisłości. Projekt nie przewiduje możliwości kwestionowania przez sędziego dokonanego przez Ministra Sprawiedliwości zniesienia klauzuli tajności „zastrzeżone”, co oznacza sprowadzenie sędziego do roli osoby w pełni uzależnionej od Ministra w zakresie korzystania z przysługujących jej konstytucyjnych praw. Minister Sprawiedliwości nie może dysponować prawami sędziego arbitralnie i ostatecznie, ponieważ kształtuje to pozycję prawną sędziego w sposób niedający się pogodzić z jego niezależnością i niezawisłością.
Ponadto należy podkreślić, że art. 14 projektu zakłada stosowanie przepisów ustawy z 30.11.2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw do oświadczeń złożonych przed datą wejścia w życie tej ustawy, a więc wbrew zasadom przyzwoitej legislacji obejmującym zakaz retroaktywności. Przepis ten jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Według TK naruszenie zakazu retroaktywności jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony wartości konstytucyjnej uznanej za ważniejszą aniżeli wartości chronione zakazem retroakcji, przy czym nie jest możliwa realizacja tej wartości bez naruszenia zakazu retroakcji . Uzasadnienie projektu nie wskazuje wartości konstytucyjnej pozwalającej na naruszenie zakazu retroakcji.
5.7. Sędziowie delegowani – nowe możliwości
Omawiany projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw przewiduje w art. 1 pkt 29 przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do delegowania sędziego do pełnienia obowiązków w Kancelarii Prezydenta RP na wniosek Prezydenta RP oraz do pełnienia obowiązków w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw zagranicznych na wniosek tego ministra. Projektowane przepisy stwarzają zagrożenie dla niezawisłości sędziowskiej co najmniej w ten sposób, że mogą sprzyjać przypuszczeniu o istnieniu zależności między rozstrzygnięciami danego sędziego a przesłankami delegowania go do pracy w strukturze władzy wykonawczej. Projekt zaciera granicę między władzą sądowniczą a władzą wykonawczą w stopniu niedopuszczalnym ze względu na zasadę odrębności i niezależności sądów od innych władz (art. 173 Konstytucji RP). Proponowane rozwiązanie stwarza zagrożenie dla sprawności działania władzy sądowniczej, ponieważ zmniejsza liczbę sędziów orzekających i tym samym zwiększa obciążenie pracą, a więc ogranicza skutecz-ność ich działania. W myśl orzecznictwa TK „wyrazem niezależności i odrębności, o czym mowa w art. 173 Konstytucji, jest m.in. ustawowa niepołączalność stanowisk sędziowskich z mandatem członka parlamentu, czy rządu. Z tego punktu widzenia musi budzić niepokój, na przykład, praktyka pełnienia przez sędziów różnego rodzaju funkcji w administracji rządowej, w szczególności zatrudniania ich w strukturach Ministerstwa Sprawiedliwości” . Proponowane rozwiązanie narusza zasadę podziału władz, ponieważ zaciera granice między władzą wykonawczą a władzą sądowniczą, której odrębność od pozostałych władz jest wartością konstytucyjną. Projekt w zakresie, w jakim rozszerza uprawienia Ministra Sprawiedliwości do delegowania sędziego do pracy w strukturach władzy wykonawczej, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 w związku z art. 173 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.@page_break@

6. Konstytucyjny status reform sądownictwa
Fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest zasada nadrzędności Konstytucji . W państwie tym „parlament nie ma pozycji nadrzędnej nad innymi organami, z wyjątkiem ściśle określonych wypadków, nie ma także pozycji monopolistycznej w systemie organów państwa. Taka konstrukcja została stworzona m.in. w celu uniknięcia – historycznie znanego – doświadczenia. To doświadczenie to zarówno ryzyko, jak i realne niebezpieczeństwo uproszczonego rozumienia demokracji – głównie, jeśli nie wyłącznie – do wszechwładzy większości parlamentarnej. By uniknąć tego niebezpieczeństwa, został stworzony system demokracji konstytucyjnej zawarty w Konstytucji z 1997 r.” . Wbrew regułom tego systemu projektowane rozwiązania zakładają, że większość parlamentarna zdolna do uchwalania ustaw jest uprawniona do przekraczania konstytucyjnych granic ustawodawstwa.
Projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, przyznając Sejmowi prawo wybierania sędziów do KRS i prawo skracania kadencji członków Rady pochodzących z wyboru, a także zwiększając rolę polityków w procesie wyłaniania kandydatów na sędziów, w istocie zakłada zmianę Konstytucji RP ustawą zwykłą. Uchwalenie projektowanej ustawy zmieni określone w Konstytucji RP relacje między władzą ustawodawczą a władzą sądowniczą, zastępując dotychczasową przewagę sędziów w KRS preponderancją czynnika politycznego, a ponadto może przyczynić się do wzmocnienia roli Prezydenta RP, sprawującego władzę wykonawczą, wobec władzy sądowniczej, w zakresie nieznajdującym oparcia w postanowieniach Konstytucji RP.
Suma niezgodnych z Konstytucją RP przepisów projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oznacza proponowaną w ustawie zwykłej zasadniczą zmianę konstytucyjnego ustroju państwa, polegającą na naruszeniu odrębności i niezależności sądów, a przez to zniesieniu konstytucyjnie wymaganej równowagi władz. Projekt zwiększa rolę Ministra Sprawiedliwości wobec władzy sądowniczej, stwarzając pozakonstytucyjną podstawę ustawową do działań przekraczających granice zewnętrznego nadzoru administracyjnego. Granice te ustalano w orzecznictwie TK, odwołując się do „zastanych rozwiązań organizacyjnych”, zwłaszcza tych, które „mają długą tradycję” . Jednakże odwoływanie się w demokratycznym państwie prawnym do tradycji stanowiących zaprzeczenie tożsamości tego państwa nieuchronnie tę tożsamość zmienia, czego przykładem jest omawiany projekt. Planowane rozwiązania ograniczają niezależność sądów i niezawisłość sędziów, stanowiące konieczną przesłankę realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego. Według TK „przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją” . Powinnością władzy publicznej, wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jest zagwarantowanie prawa do sądu w zakresie i formach określonych przez ustawodawcę, który jednak ma obowiązek respektowania w najwyższym możliwym stopniu reguł konstytucyjnych. Projektowane przepisy nadają władzy sądowniczej kształt uniemożliwiający jej działanie w sposób zgodny z zasadami i wartościami konstytucyjnymi, co narusza prawo do sądu niezależnego od władzy wykonawczej, stanowiące podstawę demokratycznego państwa prawnego.

Summary
Ryszard Piotrowski – Constitutional limits of reform of the judiciary
Respect for the autonomy and independence of the judiciary requires special restraint on the part of the legislator and the government in initiating and passing any amendments concerning changes in the court system. But is precisely the permanent reform of the judiciary – typical of the practice of the system of government formed under the current Constitution – that reflects a lasting trend among those in power to try and make judges subservient to them. Frequent changes destabilise the judiciary, make it less efficient, cause public dissatisfaction, result in a negative public perception of the administration of justice, while justifying more and more reforms, with the resulting inflation of the provisions on the judiciary. The currently drafted statutory amendments affecting the National Council of the Judiciary and the system of general courts shape the judiciary in a way that prevents it from operating in accordance with the constitutional principles and values. These amendments, making judges dependent on politicians, infringe the right to a fair trial before a court independent of the executive power, which is a foundation of a democratic state ruled by law.

Autor: dr hab. Ryszard Piotrowski, profesor Uniwersytetu Warszawskiego
Autor jest konstytucjonalistą, wykładowcą w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Artykuł pochodzi z kwartalnika Krajowa Rada Sądownictwa 2/2017>>